兩年前的3月10日，習近平總書記在武漢考察新冠肺炎疫情防控工作時特別強調：“社區作為防控的最前線，肩負的任務十分繁重。”“抗擊疫情有兩個陣地，一個是醫院救死扶傷陣地，一個是社區防控陣地。堅持不懈做好疫情防控工作關鍵靠社區。……使所有社區成為疫情防控的堅強堡壘。”

《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》指出：“社區是指聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體，目前城區社區的范圍，一般是指經過社區體制改革后作了規模調整的居民委員會轄區。”

從上述規定來看，社區的法律內涵是居民委員會轄區，包含居民委員會（以下簡稱居委會）、業主大會或業主委員會（以下簡稱業委會）與相關的物業公司對應的居民。在我國疫情防控中，街道辦事處（以下簡稱街道）工作人員下沉至居委會落實疫情防控措施，一定程度上融入了社區，與上述各主體共同形成了廣義上的大社區概念。

居委會的法律定位和基本職責

依據我國民法典第96條、第101條規定，居委會屬于基層群眾性自治組織，是民法上的特別法人。城市居民委員會組織法第3條則規定了“居民委員會的任務”，包括“協助人民政府或者它的派出機關做好與居民利益有關的公共衛生、優撫救濟等項工作”“向人民政府或者它的派出機關反映居民的意見、要求和提出建議”。

從上述規定可知，居委會是一個自律性、自治性的組織，履行的基本上是一種常態、常規的職責，辦理的是一種“自轉”、自我的工作。在突發公共衛生事件情形下，其執行政府有關疫情防控的措施，應該屬于上述規定中的“協助政府”及其派出機關做好與居民利益相關的公共服務等工作。

在此情況下，居委會屬于政府履行職能的“協助者”，而不是“準政府”，也不是“代政府”，而是“幫政府”。因此，其職能的發揮、作用的呈現，一定是建立在街道、居委會、業委會、物業管理公司以及公益主體等各主體相互協同關系基礎上的。

街道是市轄區、不設區的市人民政府的派出機關，具有行政主體資格。而居委會沒有行政主體資格，但有義務協助街道等行政主體開展工作，同時指導和監督業委會開展工作。業委會由業主大會選舉產生，其權責義務主要涉及物業管理相關內容。物業管理公司是民事主體，由業主大會選聘并接受全體業主的監督。我國民法典基于疫情防控形勢，針對性地規定了突發公共事件情況下物業服務公司和業主的相關責任和義務。

由此可見，在上述諸多關系中，居委會處于相對核心的地位，上連政府，下達百姓，橫向又對接業委會及其他相關主體。

突發公共衛生事件時，需要各方協同居委會發揮作用

一是政府賦力。突發公共衛生事件，街道干部應該迅即行動，雷厲風行，“下沉”至居委會，指導、支持、幫助居委會執行政府防疫措施。此時政府的工作要“重心下移”，包括人財物的全方位下移。

二是業主合力。日前在上海，一份4700字的《仁恒河濱城2期28號樓防疫保護指南》在網絡上流出并走紅，充分體現了業主自律和自治效果。高手在民間，居委會應該充分挖掘、匯聚、吸收、推廣業主委員會和業主的智慧，不只是單向指導和監督業主委員會開展工作。

三是物業協力。按照民法典的新規定，物業服務企業應當執行政府依法實施的應急處置措施，但此情況下已超出了物業服務合同約定的內容，為此，應建立政府向物業公司購買公共服務的機制，使物業公司與居委會的協同更有保障、更可持續。

四是公益助力。居委會應充分發揮志愿者的作用，做好本居民區志愿者的登記、使用、協調等方面的工作；街道則應做好跨居民區志愿者的協調安排工作。

以上四個方面，基本上屬于政府的歸政府、自律的歸自律、市場的歸市場、公益的歸公益，并且實現各方主體統籌配合，從而優化相互協同合作的社區治理模式，共同筑牢疫情防控的社區防線。

經過上海等地疫情暴發的“再洗禮”，居委會組織法應依“以問題為導向”原則作出完善，將上述居委會與街道、業委會、物業公司、志愿服務等協同的內容，集中規定于突發公共衛生事件下社區各主體相互關系的專有條款中，從而增強立法對實踐的引領性、規范性、保障性。

日常狀態下，居委會的職能發揮應作相應的制度優化

首先，要提高對居委會重要性的認識。居委會組織法規定了居委會協助政府或其派出機關開展工作。因此，應從鞏固地方政權建設的高度，來認識居委會建設的重要性。

應該加強黨對居委會工作的領導。《上海市居委會工作條例》第4條就規定：“居民委員會工作應當堅持黨的領導、政府指導、依法自治、社會參與，服務居民群眾，形成居民區治理合力。”本次上海疫情防控中，社區黨員響應市委號召，通過“先鋒上海”App辦理“黨員報到”，在社區參加各類公益活動，發揮了帶頭作用，起到了積極效果。

在干部任用機制方面，可規定政府公職人員“下沉”居委會鍛煉制度。“將軍發于卒武，丞相起于州郡。”可以在干部人事制度中規定，提拔干部時有居委會工作經歷者優先。

完善居委會外聘工作人員制度。居委會主任、副主任、委員均出自居民，因區域不同，居委會能力差異也屬正常，因此，更需要通過外聘專業工作人員來提升居委會的工作能力。

健全街道向居委會反映情況的即時回饋機制。居委會有向街道反映居民的意見、要求和提出建議的任務，但問題在于，居委會向“上”反映沒有接到回饋的情況下，是無法向“下”回復的。本次上海疫情防控中，就有居民們反映，居委會對居民要求只“進”不“出”，一定程度上導致居民無所適從、不知所措。

加強居委會能力建設。應明確規定政府加強培訓和指導，幫助居委會及其成員提高組織和引導居民自治的能力，并應落地、落實、落細。

建立志愿者隊伍、社會組織與居委會對口或結對的制度。應加強對志愿者和社會組織的專業能力培訓，關鍵時刻招之能來，來之能戰，戰之能勝。

最后，應加強大數據共享機制。強化社區內居委會、業委會以及居民相互間的互動與溝通，增強居委會的宣傳、動員、組織、指揮、協調、統籌等“執政”能力。

以實踐為鑒，建議進一步完善立法，切實解決好“最后一公里”甚至“最近一百米”的問題，加強基層社會治理，全面推進國家治理能力和治理體系現代化，讓老百姓有更多的獲得感安全感幸福感。

（來源：《人民政協報》，作者系全國政協委員、全國律師協會監事長）