■騰訊財(cái)經(jīng)2008年11月15日
改革開放30年來，我國城鄉(xiāng)發(fā)生了翻天覆地的變化。按照中央的統(tǒng)一部署，作為四川全省系列紀(jì)念活動(dòng)的一部分，“紀(jì)念改革開放30年--統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展論壇”于今年11月15-16日在成都市隆重舉行。論壇圍繞貫徹落實(shí)十七屆三中全會(huì)精神和四川地震的災(zāi)后重建工作，設(shè)立“科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革”、“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與災(zāi)后重建”、“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”、“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與基層民主政治建設(shè)”、“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)”等多個(gè)議題。騰訊財(cái)經(jīng)、大成網(wǎng)作為官方合作媒體全程直播本次論壇。文為四川四方達(dá)律師事務(wù)所所長李世亮演講實(shí)錄。
主持人：感謝高粱研究員，他從宏觀和微觀兩方面分析了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制約束及和破解的措施和建議，下面請四川四方達(dá)律師事務(wù)所所長李世亮發(fā)言，他發(fā)言的題目是：破解農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的難題，大家歡迎。
李世亮：今天上午發(fā)言的是高官，下午演講的前面都是學(xué)術(shù)界的權(quán)威，他們從理論上，從宏觀上對我們成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革提出了措施。我既不是一個(gè)官員也不是一個(gè)學(xué)者，我是做法律工作的，我想從法律的角度談?wù)勎覍Τ啥际挟a(chǎn)權(quán)制度改革的理解和認(rèn)識(shí)。
第一個(gè)是我們所理解的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。我們理解的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革有幾個(gè)要點(diǎn)：第一個(gè)是充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用問題，為什么要充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，這跟這次改革的復(fù)雜性是有關(guān)的，我們知道三農(nóng)問題是困擾我們國家?guī)浊甑膯栴}，那么這個(gè)改革開放以來，黨中央、國務(wù)院采取了很多措施解決三農(nóng)問題，但是實(shí)際上我們城鄉(xiāng)差距越來越嚴(yán)重，這個(gè)問題不解決，我們的和諧社會(huì)全面小康就沒法達(dá)到，這個(gè)是它的復(fù)雜性，那要解決這個(gè)問題，怎么解決，它是一個(gè)非常復(fù)雜的問題，這里面不僅有經(jīng)濟(jì)成本，同時(shí)還有政治成本。我們政府要做這個(gè)工作，要防范它的風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民自己的問題要農(nóng)民自己來解決，這是第一個(gè)問題；第二個(gè)大家知道我們這次這個(gè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是以確權(quán)作為基礎(chǔ)，確權(quán)是整個(gè)工作的基礎(chǔ)，今天上午蔡教授談到有關(guān)英國的作家寫到農(nóng)民有房子沒產(chǎn)權(quán)，為什么出現(xiàn)這種情況，因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在是不需要房屋所有權(quán)，因?yàn)椴涣魍ǎ阋鼪]用。所以現(xiàn)在要進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)業(yè)改革，我覺得發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，這里面涉及對農(nóng)民的定位問題，我們要通過各種制度對農(nóng)民，把農(nóng)民真正從二等公民改變?yōu)楦青l(xiāng)一樣的，從政治上經(jīng)濟(jì)上法律上的問題，農(nóng)民最終成為產(chǎn)業(yè)工人，不再是二等工，這個(gè)制度就包括了很多，比如說戶籍制度，醫(yī)保制度等等，最終目標(biāo)就是說要消滅城鄉(xiāng)差距，農(nóng)民成為產(chǎn)業(yè)工人，這個(gè)是第一個(gè)。
第二進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。我們這次產(chǎn)業(yè)改革確權(quán)土地流轉(zhuǎn)是基本的，首先要進(jìn)行規(guī)模化，同時(shí)要技術(shù)資本來發(fā)展，那么如果說不進(jìn)行確權(quán)，不進(jìn)行流轉(zhuǎn)，那么我們的農(nóng)業(yè)只能停留在傳統(tǒng)的以家庭為主的經(jīng)營模式，我們的專業(yè)仍然是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)。如果是沒有規(guī)模化就沒有現(xiàn)代化，所以我們覺得進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)飛躍的基礎(chǔ)，這是第二個(gè)問題。
第三就是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革還是要以科學(xué)發(fā)展觀為指引，我們認(rèn)為城鄉(xiāng)一體化不是城鄉(xiāng)一致化，相反那么農(nóng)村和城市應(yīng)該保持各自部門的生活環(huán)境，農(nóng)村未必要高樓林立，車水馬龍，農(nóng)村不見得要這樣，但是我們要通過改革建立市場，通過這種市場實(shí)現(xiàn)各種生產(chǎn)要素在這個(gè)市場的合理流動(dòng)，這才是我們農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和城鄉(xiāng)一體化的一個(gè)真正的含義，這個(gè)是我要談的第一個(gè)方面的問題，第一個(gè)方面我們作為法律人對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)制度改革的理解。
第二個(gè)問題是關(guān)于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)制度改革過程遇到的幾個(gè)法律問題，這個(gè)因?yàn)槲覀兂啥际羞@次產(chǎn)權(quán)制度改革，市委、市政府非常關(guān)注法律方面的服務(wù)，市委專門下了文件就是說要求我們的律師全部參與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，經(jīng)過我們的思考，我們羅列了幾個(gè)問題。
第一個(gè)是是關(guān)于農(nóng)村基層組織的問題，這個(gè)問題上午有也談到，今年年初我們成都召開一研討會(huì)，關(guān)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的研討會(huì)，這個(gè)會(huì)議上我第一次提出，確權(quán)是整個(gè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的基礎(chǔ)，但是健全和完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是整個(gè)確權(quán)的基礎(chǔ)。我們目前的實(shí)行的是土地二元化的制度，鄉(xiāng)村的土地為集體經(jīng)濟(jì)組織，什么是集體經(jīng)濟(jì)組織，集體經(jīng)濟(jì)組織虛位形態(tài)，那么虛位這種情況如果不解決，那么個(gè)別政府，地方政府或者個(gè)別鄉(xiāng)村干部代表農(nóng)村執(zhí)行經(jīng)濟(jì)組織越權(quán)，行使權(quán)力這種現(xiàn)象，侵害農(nóng)民的現(xiàn)象就普遍存在，這是第一個(gè)方面的問題。這個(gè)方面很多地方都做了很多試驗(yàn)，比如都江堰有一個(gè)文件就明確規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織有三種形式：第一個(gè)是村民委員會(huì)；第二個(gè)是村民小組；第三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)管理委員會(huì)，這個(gè)都江堰有明確的規(guī)定，目前存在的問題就是說因?yàn)槎际堑胤秸嫉膬?nèi)容，它的效力層次太低，不具有給其它地方借鑒的意義，所以去年在成都市人大35次常務(wù)會(huì)上做專題講座的時(shí)候談了一個(gè)觀點(diǎn)，我們?nèi)舜笠浞掷梦覀兊牧⒎?quán)，要為城鄉(xiāng)一體化工作來保駕護(hù)航，這是第一個(gè)問題。
第二個(gè)問題是村民集體組織成員權(quán)利界定問題，這也是一個(gè)非常關(guān)鍵的問題，這個(gè)問題不解決，實(shí)際上我們確權(quán)工作是不徹底的，集體經(jīng)濟(jì)組織完善了，那么集體經(jīng)濟(jì)組織它是一個(gè)大概念，它是有很多基層經(jīng)濟(jì)組織成員來構(gòu)成的，那么每個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織的成員對集體的財(cái)產(chǎn)享有平等的處分權(quán)利，所以我覺得這個(gè)問題也是非常關(guān)鍵的，所以把這個(gè)問題叫做確權(quán)基石，一個(gè)是基礎(chǔ)一個(gè)是基石，這個(gè)問題現(xiàn)在理論界、司法界都有很大的爭議，有的講是三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，有的講是四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。
我們這次在都江堰有一個(gè)試驗(yàn)，都江堰有一個(gè)規(guī)定叫做都江堰農(nóng)村基層組織人員確權(quán)辦法，這個(gè)里面就提了一個(gè)叫普通成員、特殊成員，他把集體經(jīng)濟(jì)組織確定為兩個(gè)，當(dāng)時(shí)我們在評析這個(gè)文件的時(shí)候談到這是值得關(guān)注的例子，那么這個(gè)是第二點(diǎn)就是關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)利確定，這是第二個(gè)問題。
第三個(gè)問題關(guān)于確權(quán)的效力問題，今天上午我們談到有的專家已經(jīng)談到“魚林土”（音）的做法，魚林土（音）從法律上講是農(nóng)村基層經(jīng)濟(jì)組織確權(quán)的一個(gè)協(xié)議，它實(shí)際上是一個(gè)民事協(xié)議，那么這和協(xié)議的效力我覺得有幾個(gè)方面。第一個(gè)取決于戶主的合法性問題，因?yàn)樯厦嬉w指紋，你有沒有希望權(quán)利代表，你越?jīng)]有越權(quán)，如果你有權(quán)代表，或者你沒權(quán)你越權(quán)了，你的主體資格就不合法，就無效，這是第一個(gè)要解決的問題；第二個(gè)要解決的問題就是意識(shí)機(jī)構(gòu)的合法性問題，我們大家知道農(nóng)村很多復(fù)雜的問題，解決這些問題都成立了議事機(jī)構(gòu)地最終形成一個(gè)決定，但是在我們農(nóng)村當(dāng)前制度不完善的情況下，它的法律依據(jù)是什么；第三個(gè)問題就是測量，這里面談公示問題；第四個(gè)方面的問題是關(guān)于增員不增地，減少人工不減房的事情，這個(gè)決定，在十七屆三中全會(huì)決定公布之前是很有爭議的事情，有的地方覺得增加人就應(yīng)該增加地，但是沒有增加地，長久不變是政策不變，究竟多少期限不變，三十年還是七十年，這是一個(gè)。第二個(gè)承包合同關(guān)系，民事合同，那么到期以后能不能續(xù)簽合同，要當(dāng)事人雙方協(xié)調(diào)一致，如果協(xié)調(diào)不一致怎么辦，能不能調(diào)整，調(diào)整算不算，違背了政策怎么辦，這是第二個(gè)問題；第三個(gè)問題，所謂長期不變就是沒有期限，但是我們法律上有個(gè)概念，沒有期限的合同就是可以隨時(shí)解除的合同，就是一定要有期限，所以我覺得這個(gè)不僅有政策問題，更是法律問題。
第四個(gè)，這個(gè)是不是涉及到基層成員權(quán)利，每個(gè)成員平等權(quán)利問題，既然大家都是基層經(jīng)濟(jì)組織成員，權(quán)利是平等的，為什么你出身的早你就有財(cái)產(chǎn)權(quán)，我出生晚就沒有財(cái)產(chǎn)權(quán)，這是我們需要研究的。
第五個(gè)問題是災(zāi)后重建，農(nóng)村基層土地流轉(zhuǎn)的問題，解決一戶多宅的問題，我們采取，以前的農(nóng)村宅基地是福利，是無償取得的，但是這個(gè)土地，農(nóng)村既然要改革，土地要作為資本，啊那我們宅基地是不以后可以改變，不是作為福利，可以通過有償來租，可不可以考慮這個(gè)問題，這是個(gè)建議。
第六個(gè)方面的問題就是關(guān)于農(nóng)村房屋的流轉(zhuǎn)問題，也就是說我們談的金融問題，抵押問題，那么我們知道農(nóng)村房屋，目前它的所有權(quán)是不完整，這個(gè)就違背了我們國家規(guī)定的物權(quán)法和物權(quán)平等的原則，所有人都享有占有使用處分的權(quán)利，但是我們農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)現(xiàn)在是受到限制的，農(nóng)村的房屋只能在基層經(jīng)濟(jì)組織之間流轉(zhuǎn)，宅基地也只能在農(nóng)村范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，不可能在城鎮(zhèn)居民之間流轉(zhuǎn)，這是有政策界限的。那么如果說這個(gè)流轉(zhuǎn)這個(gè)抵押問題解決不了，實(shí)際上我們改革也是不徹底的。
我們認(rèn)為農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)應(yīng)該滿足幾個(gè)條件：第一個(gè)是農(nóng)村房屋要有完整的產(chǎn)權(quán)，可以在公開市場進(jìn)行交易，所謂完整的產(chǎn)權(quán)就是享有所有使用、占有、收益的權(quán)利；第二我們所謂的城鄉(xiāng)統(tǒng)一，兩種產(chǎn)權(quán)，統(tǒng)一市場統(tǒng)一交易規(guī)則，你不能說農(nóng)村只能在農(nóng)村，這是不行的；第三農(nóng)民土地要適當(dāng)分離，農(nóng)民的社會(huì)保障問題要解決，不然會(huì)出現(xiàn)社會(huì)問題，就是我們的保障已經(jīng)得到妥善解決，土地是他主要的生活來源，這個(gè)是我們覺得是三個(gè)方面的問題。
第七個(gè)關(guān)于耕保基金的發(fā)放問題，成都市有一個(gè)規(guī)定，為了確保耕地不減少，我們成都市這方面做了個(gè)探索，這個(gè)制度我一直覺得是一個(gè)創(chuàng)新，它創(chuàng)新在什么地方？就是改變了以前對耕地的保護(hù)責(zé)任由單獨(dú)的行政機(jī)關(guān)變?yōu)樾姓C(jī)關(guān)、農(nóng)民各個(gè)主體共同參與的保護(hù)；第二個(gè)由行政手段變?yōu)樾姓侄魏徒?jīng)濟(jì)手段、法律手段共同來保障保護(hù)耕地，我覺得這個(gè)是一個(gè)創(chuàng)新，但是我覺得需要完善。當(dāng)農(nóng)民領(lǐng)了耕保基金，談到他還不履行耕保義務(wù)，他應(yīng)該承擔(dān)什么責(zé)任，是民事責(zé)任還是刑事責(zé)任，我覺得應(yīng)該界定，這是第七個(gè)方面的問題。
第八個(gè)關(guān)于農(nóng)村基層治理的問題，主要是建立一個(gè)農(nóng)村權(quán)力基層組織，農(nóng)村基層組織和農(nóng)村黨組織這種三權(quán)分離，但是又相互監(jiān)督、互相配合的構(gòu)架機(jī)制，這個(gè)是第八個(gè)方面的問題。
第九個(gè)方面，關(guān)于土地股份合作制的風(fēng)險(xiǎn)問題。這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)主要幾個(gè)方面：一個(gè)要研究如何抵御經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民入伙應(yīng)該作為合作社，合作社經(jīng)營不善，那么通過司法機(jī)關(guān)要拍賣，怎么解決，這是一個(gè)問題；第二是農(nóng)民失地的風(fēng)險(xiǎn)問題；第三就是如何避免現(xiàn)行的法律規(guī)定相沖突的問題。比如目前最高人民法院相關(guān)的司法解釋和我們的農(nóng)村土地承包法的矛盾問題，如何規(guī)避這些沖突問題，這是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。
第十個(gè)問題是關(guān)于雙放棄的問題，雙放棄之前是大家一直都在研究，有一種觀念是對的，有一種觀念認(rèn)為它是有問題的，我覺得很快這個(gè)問題從幾個(gè)方面入手：第一個(gè)就是這種放棄是不是符合農(nóng)民的意愿，如果農(nóng)民愿意這么做，這個(gè)是可以的；第二個(gè)，這種放棄行為是不是違背了現(xiàn)行的法律、法規(guī)、政策規(guī)定，這是第二個(gè)；第三個(gè)就是說政府是否給予相應(yīng)的補(bǔ)償。我們講這個(gè)流轉(zhuǎn)是在依法有序的前提下，有償?shù)倪M(jìn)行流轉(zhuǎn)。
第十一，關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)民訴求和社會(huì)矛盾的問題這個(gè)我們覺得在新時(shí)期我們要著力探討的問題，如何探討解決糾紛的機(jī)制，不要出現(xiàn)老百姓上訪無門的情況。我的發(fā)言情況完了，有不對的地方大家指正，謝謝。
