2023年至2024年上半年，國務院和國家發展和改革委員會聯合其他相關行業主管部門，對已經實施十年之久的政府和社會資本合作（PPP）模式進行了改革，并發布了一系列相關新機制、新辦法和配套規范性文件（以下統稱“PPP新機制”），以期能夠“規范實施政府和社會資本合作新機制，充分發揮市場機制作用，拓寬民間投資空間，堅決遏制新增地方政府隱性債務，提高基礎設施和公用事業項目建設運營水平，確保規范發展、陽光運行。”本篇通過對PPP新機制的基本模式概述以及規范性要點解讀，對基礎設施和公用事業領域PPP新機制下相關項目運營提供規范性指導。

(一) PPP新機制的主要組成文件及規范內容

PPP新機制主要由下列文件、規定以及配套性規范文件組成：

(二) PPP新機制主要規范要點

1. 采用“使用者付費”的PPP模式，而非新設行政許可

根據PPP新機制通知的要求和新辦法的規定，PPP項目將采用“使用者付費”模式，而不得“新設行政許可”。

PPP新機制對PPP項目回報機制進行了調整，原PPP項目投資回報機制有三種：政府付費、可行性缺口補助和使用者付費，且實踐中政府付費、可行性缺口補助項目居多，導致地方財政支出大幅增加。PPP新機制明確聚焦“使用者付費項目”，并要求項目應“明確收費渠道和方式，項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任”。

此外，新辦法第二條明確規定：“基礎設施和公用事業特許經營是基于使用者付費的政府和社會資本合作（PPP）模式，政府就項目投資建設運營與社會資本開展合作，不新設行政許可。…，禁止無法律法規依據擅自增設行政許可事項以及以此為由向特許經營者收費，增加公共產品或者公共服務成本”。

基于上述，PPP新模式應采用“使用者付費”項目模式。

2. 政府能否對PPP項目提供財政支持

雖然PPP新機制要求采用使用者付費模式，但政府在符合一定條件的前提下仍然可以提供投資支持。根據PPP新機制通知的要求，政府可以按照“一視同仁”的原則在項目建設初期對項目給予“政府投資支持”，但前提是符合“嚴防新增地方政府隱性債務、符合法律法規和有關政策規定要求”。

此外，政府付費僅用于“補貼運營”，不能“補貼建設成本”。PPP新機制通知進一步明確，不得“通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設和運營成本”。

根據《政府投資條例》（國務院令第七百一十二號）第六條規定：“政府投資資金按項目安排，以直接投資方式為主；對確需支持的經營性項目，主要采取資本金注入方式，也可以適當采取投資補助、貸款貼息等方式。”第十七條規定：“列入政府投資年度計劃的項目應當符合下列條件：（一）采取直接投資方式、資本金注入方式的，可行性研究報告已經批準或者投資概算已經核定；（二）采取投資補助、貸款貼息等方式的，已經按照國家有關規定辦理手續；（三）縣級以上人民政府有關部門規定的其他條件。”

PPP項目信息系統通知的附件《全國政府和社會資本合作項目信息系統指標體系》中，明確要求填寫“擬定的政府投資方式”，包括“無、直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息”等多種形式，并作為必填項。

PPP方案編寫大綱第三部分特許經營模式可行性論證關于“項目收費渠道和方式”明確要求論證“該項目所屬領域現有的財政運營補貼政策，明確項目是否存在按規定補貼運營情形，明確是否不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任，未以任何方式新增地方政府隱性債務，確保項目符合使用者付費要求。”

據此，政府資金支持在項目初期可行性研究階段即應明確政府資金支持方式，并按照相應的政府投資審批流程進行審批后方可投入項目，該等政府資金支持應符合上述政府資金投入限制相關規定和要求，并持續受到政府投入資金使用監管。

3. PPP項目全部采取特許經營模式

PPP新機制通知明確提出PPP項目“全部采取特許經營模式”。具體包括：“建設—運營—移交（BOT）、轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）、設計—建設—融資—運營—移交（DBFOT）等”，并應在合同中明確約定“建設和運營期間的資產權屬”。

新辦法第七條規定，基礎設施和公用事業特許經營可以采取四種方式：（一）“在一定期限內，政府授予特許經營者投資新建或改擴建、運營基礎設施和公用事業，期限屆滿移交政府”，即建設—運營—移交（BOT）；（二）“在一定期限內，政府授予特許經營者投資新建或改擴建、擁有并運營基礎設施和公用事業，期限屆滿移交政府”，即建設—擁有—運營—移交（BOOT）；（三）“在一定期限內，政府將已經建成的基礎設施和公用事業項目轉讓特許經營者運營，期限屆滿移交政府”，即轉讓—運營—移交（TOT）；（四）國家規定的其他方式。”

新辦法明確禁止“在建設工程完成后直接將項目移交政府，或者通過提前終止協議等方式變相逃避運營義務。”即不允許采取建設-移交（BT）模式，或類似模式。

特許經營協議范本第10條“特許經營實施方式”的說明部分列明的模式包括“建設—運營—移交（BOT）、轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）、設計—建設—融資—運營—移交（DBFOT）等具體實施方式。”并要求在此條明確具體方式，并簡述項目交易結構安排，以確認具體采用的項目運營模式。

綜上所述，PPP新機制目前允許的特許經營運營模式具體為五種，這五種模式的具體區別如下：

4. PPP新機制適用領域及鼓勵民營企業參與

新辦法第二條規定了基礎設施和公用事業領域（交通運輸、市政工程、生態保護、環境治理、水利、能源、體育、旅游等）的特許經營活動適用該辦法。新辦法并明確不適用于商業特許經營以及不涉及產權移交環節的公建民營、公辦民營等。

此外，PPP新機制通知發布了《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單》（2023年版），列示了基礎設施和公用事業領域中不同領域對民營股比的要求，鼓勵民營資本的參與，具體如下：

就此，PPP新機制通知明指出，“優先選擇民營企業參與”，上述民營企業股權比例的要求基于如下考慮：市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應由民營企業獨資或控股；關系國計民生、公共屬性較強的項目，民營企業股權占比原則上不低于35%；少數涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷屬性的項目，應積極創造條件、支持民營企業參與。

針對清單所列領域以外的政府和社會資本合作項目，PPP新機制通知指出“可積極鼓勵民營企業參與”。外商投資企業參與政府和社會資本合作項目按照外商投資管理有關要求并參照上述規定執行。

5. 特許經營期限

新辦法將原特許經營期限從“30年”延長到了“40年”，充分保障特許經營者合法權益。

針對特許經營期限到期或終止后的處理，新辦法規定了兩種模式：一種是期限屆滿確有必要延長的情形。根據新辦法第四十二條規定，應“按照有關規定經充分評估論證，協商一致并報批準后”，可以延長。另一種是特許經營期限屆滿終止或者提前終止的情形。此種情況下，應重新選擇特許經營者。但新辦法第四十三條給予原特許經營者“同等條件下，可以優先選擇原特許經營者”的優先權。該等原特許經營者的優先權亦適用于期限內因“確需改擴建”等需要重新選擇特許經營者的情形。

考慮到，根據新辦法的規定，主管部門重新選擇特許經營者可能將通過重新編制特許經營方案、委托第三方機構開展特許經營可行性論證、組織招標或談判等公開競爭方式選擇特許經營者，對原特許經營者項目運營的能力將會進行充分論證評估。PPP新機制通知并明確要求“將項目運營方案、收費單價、特許經營期限等作為選擇特許經營者的重要評定標準，并高度關注其項目管理經驗、專業運營能力、企業綜合實力、信用評級狀況”。該規定在考慮原特許經營者的運營優勢的前提下，旨在充分發揮市場機制作用，公平選擇特許經營者，激勵特許經營者提高基礎設施和公用事業項目建設運營水平。

6. 項目運營期間主體變更、股權變更事宜

新辦法第四十條規定，特許經營項目涉及運營主體“實質性變更、股權移交”等重大事項的，需“書面”告知相關行業主管部門。但新辦法并未明確是否需要取得主管部門的書面同意回復。

但是，特許經營協議范本第16條對項目公司股權、經營行為的限制部分則采用了特定情形下需取得主管部門同意的模式。

第一，股權鎖定期安排。該條對特許經營者項目前期和建設期間以及運營期進行了股權鎖定期安排，鎖定期內變更股東，需要取得主管機關同意。例外情形是股權變更是法律所要求或協議另有約定，或者基于履行司法裁決或政府命令等原因。行業主管部門有權利基于對于股權變更對項目運營“有利”或者“不利”以及是否減損特許經營者的履約能力的判斷，予以同意或者提出異議。

第二，針對特許經營者“減少注冊資本、變更經營范圍”情形，應事先報行業主管部門書面同意。

第三，特許經營者從事任何與項目無關的經營活動或對其他項目的投資、資金借貸及借貸擔保，以及為其股東債務提供任何形式的擔保等需取得行業主管部門同意。禁止為股東承擔債務。

考慮到實踐中，特許經營項目涉及不同地區以及不同行業的基礎設施和共用事業項目，且運營周期較長，關系地方重大利益，對于上述重大股權變更以及債權債務等影響項目運營的事項，行業主管部門可能更傾向于在訂立特許經營協議時提出需取得其書面同意的要求。

7. PPP項目資產權屬以及終止和移交補償事宜

PPP項目資產權屬和終止移交及相關補償事宜是關系特許經營者切身利益的問題。

PPP新機制通知要求，“在合同中明確約定建設和運營期間的資產權屬，清晰界定各方權責利關系”。特許經營協議范本第17條關于項目資產與權屬的說明部分闡明：“項目資產權屬類型包括所有權以及占有權、使用權、收益權及處分權等權能，應按項目資產特點分類明確各類資產的權屬及使用限制。可按政府移交資產、乙方新建項目資產、運營期間更新重置和追加投資資產進行分類明確或約定。”通常而言，PPP項目資產權屬遵循“誰投資誰所有”的原則，特許經營者和行業主管部門應根據具體的情況明確相應資產權屬，并約定資產移交和使用限制情形。

PPP項目期限屆滿或者終止后的資產移交應遵循特定的程序和原則。特許經營協議范本第74條關于項目設施及權益移交要求明確根據具體項目模式，明確“有償移交”還是“無償移交”。其中，范本建議“采用BOT、TOT、DBFOT等方式的應為無償移交”，而“采用BOOT方式的應移交資產所有權”。

新辦法第四十一條規定的政府對原特許經營者補償的情形僅限于因政府方原因導致特許經營協議提前終止且政府方收回特許經營的情形。補償遵循“公平合理”原則。對于特許經營期限屆滿終止的情形，則未規定政府的項目補償責任。

此外，特許經營協議范本第70條協議解除后的財務安排第6條補償金額和補償表則列示了下述幾種不同情形下的提前解除或終止的補償金額計算公式以及需要考慮的因素，主要包括：因特許經營者違約事件導致協議終止、因政府方違約事件協議終止、“對政府方的例外”的不可抗力所述事件導致協議終止、因不可抗力事件導致協議終止、不可抗力事件發生后因特許經營者過錯不能修復項目導致協議終止、特定的法律變更事件導致協議終止，以及一般的法律變更事件導致協議終止。

補償計算需考慮的因素主要包括：融資文件項下應支付貸款人的未償債余額及相關費用、特許經營者股東的原始股本和留存收益、因不可抗力事件而增加的資金或資本、特定年限或特許經營剩余期限凈預期利潤現值（考慮折現率）、項目移交資產成本以及其他雙方認為需要增加或者扣減的項目。

根據PPP新機制的政策規定，政府和社會資本合作項目以2023年2月為分界點，此后為新機制項目。以下對新機制下的某項目進行具體分析：

案例：某公園特許經營項目

特許經營期限：2024年3月20日起11年

具體實施方式：TOT

主要需求和服務：按照市場化原則運營特許經營范圍內的大聯歡廣場、兒童樂園、環湖步道、觀光車輛、經營性用房、 廣告牌、自動售貨機、露營基地、民族文化館、停車場、配套設施及用房等經營項目，并對項目范圍內的建筑物、構筑物、設施設備等進行維修維護，提供優質的公園休閑娛樂服務及公園運營管理服務。

回報機制：使用者付費。中標特許經營者收取合作范圍內經營性項目的收入，主要是為游客旅游觀光提供相應服務而收取的收入，這部分收入來源于最終消費用戶的直接付費。

經營期屆滿后資產處置方式：經營期屆滿在移交日，中標供應商應解除和清償任何種類或性質的債務、留置權、抵押、擔保物權、環境污染及其他請求權，不包括其他對本項目資產價值或經營利益不發生實質性不利影響的日常抵押，將本項目及對本項目的全部經營權及利益，移交給采購人或其指定機構。經營者在移交日還應將運營手冊、績效評估與管理記錄等其他合理資料提交給采購人，使其能夠直接或通過其指定機構接手本項目的經營。

分析：本項目作為新機制建立后的PPP項目，從多角度體現PPP新機制與原模式的不同：首先，此次合作采取特許經營模式實施；其次，本項目采用新機制下的TOT模式，即轉讓—運營—移交；第三，本項目采用使用者付費機制，此為新機制聚焦的回報機制。

建議：關于新機制背景下于2023年2月后新設的PPP項目，如需根據新機制作出調整，應從以下方面進行合規建設：一、應向原審批部門重新申報并獲得新的變更批復；二、應向政府主管部門確認是否需要對方案進行重新論證；三、政府批準后，根據調整情況由政府方和社會資本方簽訂相應的補充協議；四、由社會資本方重新上報相關政府部門，確認項目調整情況并辦理相關手續；五、應按規定對信息公示及時進行更新。

隨著PPP新機制的實施，我國基礎設施和公用事業領域的政府與社會資本合作模式迎來新的變革。這一機制通過優化政策框架、規范實施流程以及強化市場化導向，為社會資本參與基礎設施建設提供了更清晰的方向，同時也對政策執行提出了更高的要求，將面臨更多挑戰。

(一) 發展趨勢

1. 市場化與透明度的雙重提升

新機制強調“使用者付費”作為核心回報模式，意在降低政府財政支出的負擔，進一步發揮市場機制的作用。這一導向將吸引更多市場化程度高的項目進入PPP模式，如交通運輸、智慧城市和環保等領域。同時，PPP項目信息系統的建立將全面提升項目運作的透明度，社會資本可以通過公開平臺獲取項目動態信息，政府部門也能借此加強全生命周期的監管。

2. 民營資本參與的力度增強

新機制明確了不同領域對民營企業股比的要求，并優先支持民營資本參與市場化程度較高的項目。例如，在垃圾焚燒發電、公共停車場等項目中，民營企業可獨資或控股。這不僅拓寬了民營資本的投資空間，也將激發其在設計、運營和技術創新方面的潛力。

3. 政策規范化帶動項目質量提升

PPP新機制通過引入特許經營協議范本和特許經營方案編寫大綱，為項目各方提供了明確的操作指引。隨著政策執行的規范化，項目設計、運營和風險分配將更加科學合理，從而推動基礎設施建設和公共服務水平的整體提升。

4. 國際合作潛力提升

新機制對外商投資企業的準入條件進行了明確，為國際資本和先進經驗進入中國PPP市場打開了大門。在“一帶一路”倡議和全球經濟一體化的背景下，國際合作的可能性將進一步擴大。這不僅有助于提升國內項目管理水平，也為中國企業參與國際基礎設施建設提供了參考和借鑒。

(二) 重點問題與挑戰

1. “使用者付費”模式的適用性

盡管“使用者付費”模式降低了地方政府的財政壓力，但在市場化程度較低的領域（如農村供水、生態保護）可能面臨實施難題。對于這些公益屬性強的項目，如何在確保公眾服務公平性與項目盈利性之間找到平衡，是一項亟待解決的難題。

2. 地方政府隱性債務的防控壓力

雖然政策明確要求防范新增隱性債務，但地方政府在實際操作中可能仍會通過間接方式，如提供擔保或補貼，支持社會資本方。這種行為不僅增加了財政負擔，也可能影響PPP模式的可持續性。因此，加強政策執行力與透明度至關重要。

3. 社會資本的長期投資意愿

PPP項目運營周期長，對社會資本的抗風險能力和投資耐心提出了較高要求。然而，在當前經濟環境下，一些社會資本方更傾向于選擇短期高回報的項目。如何通過政策激勵（如稅收優惠、融資支持）吸引長期資本，并促進其在關鍵領域持續投入，將是未來需要重點解決的問題。

4. 法律框架的完善與執行

新機制對合同和法律條款的規范化提供了明確指引，但在具體執行中仍可能面臨地區差異和行業特殊性的挑戰。例如，對于特許經營期限、項目資產權屬以及合同終止后的資產移交，仍需在操作中探索更加靈活與細化的解決方案。

5. 綠色發展目標的融入

未來基礎設施項目需要更加關注綠色發展和可持續性。例如，在交通領域，低碳技術的運用將成為重要趨勢；在環境治理領域，資源循環利用和生態效益將成為項目評價的關鍵指標。這對社會資本和政府雙方提出了更高的技術與管理要求。

(三) 結語

PPP新機制的出臺為我國基礎設施領域的發展注入了新動能。通過強化市場化導向、規范政策執行以及鼓勵多方參與，該機制為基礎設施和公共服務的高質量發展提供了堅實基礎。然而，在政策落實過程中，仍需關注實際操作中的復雜性與多樣性問題。

未來，基礎設施PPP項目的成功與否，將在很大程度上取決于政策執行的穩定性與市場機制的充分發揮。法律服務作為PPP項目全生命周期中的重要保障，應在項目設計、合同管理和風險防控等方面深度參與，為各方提供專業支持。這不僅能夠提升項目運作的效率與規范性，也能助力我國基礎設施建設領域實現高質量、可持續的發展目標。